Debaty sejmoweV Kadencja

Odpowiedź na interpelację w sprawie systemu finansowania samorządu terytorialnego

   W związku z przekazaną przy piśmie z dnia 12 stycznia 1999 r. nr SPS-0202-1302/99 interpelacją pana posła Jerzego Jaskierni w sprawie systemu finansowania samorządu terytorialnego, ustosunkowując się do poszczególnych pytań, uprzejmie informuję:

   Źródła dochodów powiatów określa ustawa z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000. Zgodnie z tą ustawą podstawowym źródłem dochodów powiatów są udziały w podatku dochodowym od osób fizycznych, subwencja ogólna oraz dotacje celowe z budżetu państwa na zadania określone ustawami. Zarówno dochody z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych, jak i część wyrównawcza subwencji ogólnej ustalane są dla każdego z powiatów w sposób określony ustawą, o której wyżej mowa. Wysokość części drogowej i części oświatowej subwencji ogólnej dla danego powiatu ustalana jest w oparciu o kryteria wynikające z rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Należy podkreślić, iż obydwa rozporządzenia zostały pozytywnie zaopiniowane przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego.

   Jeśli chodzi o dochody powiatów pochodzące z dotacji na realizowane zadania z zakresu administracji rządowej oraz z dotacji na zadania własne powiatów - to podstawą ich ustalenia były kwoty wydatków zaplanowane przez ministrów i wojewodów, w ramach zatwierdzonych przez Radę Ministrów limitów wydatków dla poszczególnych dysponentów części budżetowych. Określone przez wojewodów kwoty wydatków dla powiatów były weryfikowane przez poszczególne resorty. Natomiast podział dotacji celowej na utrzymanie domów pomocy społecznej został dokonany w oparciu o rozporządzenie wydane przez ministra pracy i polityki socjalnej.

   Dwumiesięczny okres, jaki upłynął od wprowadzenia reformy administracji publicznej, nie daje możliwości dokonania oceny trafności przyjętych rozwiązań ustawowych, dotyczących finansowania zadań samorządu terytorialnego. Aby tego dokonać, nie wystarczy sama analiza wniosków kierowanych przez powiaty o przyznanie dodatkowych środków. Podstawą rzeczywistej oceny i wynikających z niej wniosków może być, moim zdaniem, jedynie realizacja wykonania budżetów powiatów w okresach sprawozdawczych. Pragnę przypomnieć, iż zgodnie z art. 64 wspomnianej wyżej ustawy Rada Ministrów została zobowiązana do przedłożenia Sejmowi i Senatowi, w terminie do dnia 31 maja 2000 r., informacji o skutkach obowiązywania ustawy wraz z propozycjami niezbędnych zmian.

   Ze strony samorządów powiatowych wpływają liczne wystąpienia w sprawie zbyt niskich środków uwzględnionych w projektach budżetów w stosunku do niezbędnych - zdaniem wnioskodawców - potrzeb wynikających z realizacji ustawowych zadań. Niektóre z wniosków świadczyły o powstałych błędach w toku prac nad projektami budżetów powiatów, nieuniknionych przy wprowadzaniu tak szeroko zakrojonej reformy. W przypadkach takich dokonywano, przy udziale zainteresowanych ministrów, korekt budżetów. Nie można jednak wykluczyć, iż w toku dalszych prac wyłonią się jeszcze błędy wymagające dalszych korekt budżetów powiatów. Ustawa budżetowa na 1999 r. daje ministrowi finansów możliwość dokonywania, w terminie do 30 kwietnia br., przeniesień wydatków przeznaczonych na finansowanie zadań administracji rządowej i samorządowej, w zakresie związanym ze zmianami kompetencji, wynikającymi z reformy ustrojowej państwa - i ewentualne niezbędne korekty będą w tym okresie dokonywane.

   W związku ze zgłaszanymi przez powiaty wnioskami o dodatkowe środki należy również mieć na uwadze, że:

   - zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 zostały utworzone rezerwy poszczególnych części subwencji ogólnej, które będą rozdzielane, w trybie przewidzianym ustawą, na potrzeby jednostek samorządu,

   - w ustawie budżetowej na 1999 r. zaplanowano rezerwy celowe, m.in. na koszty wdrożenia reformy administracji publicznej - w środkach pochodzących z tych rezerw będą również partycypować powiaty,

   - projekty budżetów, przekazane powiatom przez ministra finansów, nie mają w pełnym zakresie charakteru obligatoryjnego. Organy stanowiące mogą zdecydować o innym przeznaczeniu dochodów, z wyjątkiem środków pochodzących z dotacji celowych, w zależności od własnej oceny hierarchii potrzeb danego powiatu.

   Zaplanowane w budżecie państwa na 1999 r. środki na finansowanie zadań powiatów w zakresie oświaty i wychowania określone zostały w oparciu o zasady wyznaczające kształtowanie wydatków w budżecie państwa. Zasady tej kalkulacji przewidywały:

   - wzrost wydatków płacowych w 1999 r., wynikający ze skutków finansowych podwyżki wynagrodzeń wdrożonej od 1 kwietnia 1998 r., dodatkowych wynagrodzeń rocznych za 1998 r. oraz planowanej na 1999 r. podwyżki wynagrodzeń, zapewniającej średnioroczny wzrost płac o 2 punkty procentowe ponad prognozowaną stopę inflacji,

   - poziom wydatków rzeczowych w wysokości 75% kwot zaplanowanych na ten cel w ustawie budżetowej na rok 1998, po wyeliminowaniu zwiększeń jednorazowych,

   - wzrost wydatków relacjonowanych do wynagrodzeń również o 2 punkty procentowe powyżej prognozowanej stopy inflacji.

   Środki na finansowanie zadań w zakresie oświaty i wychowania zostały rozdysponowane na rzecz powiatów poprzez system podziału części oświatowej subwencji ogólnej - w odniesieniu do zadań szkół ponadpodstawowych i specjalnych, a także w ramach dotacji celowych - w odniesieniu do określonych rodzajów placówek oświatowych (oświatowo-wychowawczych, opiekuńczo-wychowawczych i resocjalizacyjnych).

   Część oświatowa subwencji ogólnej dla powiatów została zawarta w ramach łącznej części oświatowej subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego - gmin, powiatów i województw samorządowych - stanowiącej kwotę 16 551 mln zł, tj. 12,8% planowanych dochodów budżetu państwa na 1999 r. Z łącznej kwoty subwencji oświatowej wyodrębniono 1% rezerwę.

   Na zadania szkół ponadpodstawowych i specjalnych część oświatowa subwencji ogólnej dla powiatów została rozdysponowana według zasad wynikających z rozporządzenia ministra edukacji narodowej z dnia 23 grudnia 1998 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (DzU nr 164, poz. 1168). Podziału dokonano na podstawie danych o liczbie uczniów w szkołach ponadpodstawowych i specjalnych, przejętych do prowadzenia przez poszczególne powiaty oraz na kwotowym standardzie finansowym nauczania w zakresie wydatków na 1 ucznia w poszczególnych typach i rodzajach szkół oraz profilach kształcenia zawodowego.

   W przypadku dotacji celowych dla powiatów na finansowanie zadań oświatowych z zakresu administracji rządowej, wykonywanych przez powiat oraz dotacji na dofinansowanie ich zadań własnych, poziom dotacji określono w oparciu o zasady obowiązujące przy ustalaniu limitów wydatków w budżecie państwa.

   Przekazane kwoty subwencji i dotacji oraz dane o zadaniach szkolnych stały się podstawą dla powiatów do wstępnych analiz i ocen poziomu finansowania zadań oświatowych w 1999 r. Część powiatów sygnalizuje, zarówno Ministerstwu Finansów jak i Ministerstwu Edukacji Narodowej, własne wyliczenia poziomu potrzebnej subwencji oświatowej oraz dotacji celowych na pozaszkolne zadania oświatowe. Ewentualne wnioski o uzupełnienie środków będą mogły być rozpatrzone w ramach 1% kwoty rezerwy subwencji oraz kwoty przewidzianej - w myśl § 4 ww. rozporządzenia - na korekty subwencji ze względu na specyficzne warunki realizacji zadań szkolnych, a także na dofinansowanie programów racjonalizacji profilów szkół oraz kosztów ich działalności do poziomu standardowego.

   Założenia koncepcyjne reformy edukacji przewidują, że cykl zmian ustrojowych związanych z tworzeniem struktur szkół gminazjalnych będzie się wiązał z potrzebą znacznego wzrostu wydatków w latach 2001 i 2002, kiedy to nastąpi uruchomienie pełnych ciągów trzyklasowych szkół gminazjalnych. Rok 1999 ma stanowić istotną, ale początkową fazę tego procesu. Finansowanie wydatków bieżących, dotyczących tworzenia pierwszych klas gimnazjów, w których znajdują się uczniowie likwidowanych klas siódmych dotychczasowej szkoły podstawowej, zostało uwzględnione w części oświatowej subwencji ogólnej dla gmin. Podział tej części subwencji został dokonany według zasad i formuł algorytmicznych, stosowanych w latach poprzednich, przy zachowaniu pełnej waloryzacji poziomu wydatków, mimo przewidywanego spadku liczby uczniów i oddziałów szkolnych, w wyniku przemian demograficznych w populacji dzieci i młodzieży w wieku 7-15 lat. Jest to więc swoisty element wsparcia finansowego przemian ustrojowych, aczkolwiek zróżnicowany w kontekście uwarunkowań demograficzno-terytorialnych i sieci szkolnej. Sprzyjać to powinno przedsięwzięciom modernizacyjnym podejmowanym przez samorządy lokalne przy okazji tworzenia sieci i bazy materialnej nowych szkół gimnazjalnych, w głównej mierze na podstawie istniejącej infrastruktury szkolnej. Nie zakłada się jednak, aby możliwe było uzyskanie natychmiastowych i powszechnych efektów w tym zakresie. Wynika to z realiów sytuacji budżetowej państwa i samorządów.

   Dodatkowe zasilenie finansowe związane z potrzebami wdrożenia reformy ustroju oświaty zostało uwzględnione w rezerwie celowej, ujętej w ustawie budżetowej na 1999 r. w kwocie 89 000 tys. zł.

   Jak wiadomo, w toku prac parlamentarnych podjęto decyzje o kreowaniu w ustawie budżetowej na 1999 r. dwóch dalszych rezerw celowych odnoszących się w podstawowym zakresie do wsparcia finansowego procesu wdrażania reformy oświaty. Dotyczy to rezerwy w kwocie 45 849 tys. zł przeznaczonej na inwestycje w oświacie związane z tworzeniem gimnazjów, dowóz dzieci do szkół i dofinansowanie podręczników szkolnych oraz drugiej rezerwy w kwocie 30 000 tys. zł, przewidzianej na kontynuowanie rozwoju pracowni internetowych w szkołach podstawowych i gimnazjach.

   Przedstawione rezerwy celowe stanowić będą łącznie istotny czynnik wzmocnienia finansowego przedsięwzięć wdrożeniowych, podejmowanej od 1 września 1999 r., reformy systemu edukacji.

   W związku z wprowadzeniem od 1 stycznia 1999 r. ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym większość zadań dotychczas realizowanych z budżetu państwa przejęły do finansowania kasy chorych z wpływów pochodzących ze składek na ubezpieczenie zdrowotne. Kasy chorych mogą zawierać umowy na świadczenie usług zdrowotnych wyłącznie z samodzielnymi publicznymi zakładami opieki zdrowotnej. W celu spełnienia powyższego warunku jednostki budżetowe ochrony zdrowia zostały przekształcone w samodzielne zakłady posiadające osobowość prawną. Finansowanie inwestycji w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej nie musi następować, tak jak to miało miejsce w przypadku jednostek budżetowych, wyłącznie ze środków budżetowych, chociaż ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej w art. 55 przewiduje możliwość przyznawania na ten cel dotacji przez organ, który utworzył zakład. Przepis ten nie ma charakteru obligatoryjnego. Zgodnie z art. 35b ust. 1 ww. ustawy samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej pokrywa koszty działalności i zobowiązania z posiadanych środków i uzyskiwanych przychodów.

   Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej stworzyła samodzielnym zakładom możliwość pozyskiwania środków finansowych z różnych źródeł, m.in. z odpłatnych świadczeń zdrowotnych oraz z wydzielonej działalności gospodarczej. Ponadto posiadający osobowość prawną samodzielny zakład opieki zdrowotnej dokonuje amortyzacji środków trwałych, wliczanej w koszty odpłatnych usług zdrowotnych oraz może zaciągać kredyty bankowe.

   Problemy związane z praktycznym wdrożeniem reformy administracji publicznej są na bieżąco monitorowane i rozstrzygane przy współudziale przedstawicieli środowisk samorządowych. W tym celu powołano rządowo-samorządowy zespół roboczy, który stanowi forum wspólnego rozwiązywania problemów związanych z wdrażaniem reformy administracji publicznej. Zespół ten dokona również analizy obowiązującego obecnie prawa materialnego i przedstawi propozycje jego nowelizacji.

   Ponadto, jak wcześniej wspomniano, w oparciu o analizę realizacji budżetów jednostek samorządu terytorialnego w 1999 r. oraz analizę wniosków wynikających z przedkładanych pism przez zainteresowane gremia, będą wypracowane ewentualne propozycje zmian ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000.

   Ustawa o finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 była w 1998 r. przedmiotem konsultacji z przedstawicielami samorządów w ramach Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego. Również projekty rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, przedkładane do zaopiniowania przez komisję, uzyskały jej akceptację.

   Ze strony samorządowej członkami komisji, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 lipca 1997 r. w sprawie powołania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego (DzU nr 91, poz. 558 z późn. zm.), są przedstawiciele związków i organizacji samorządowych o znaczeniu ogólnokrajowym.

   Organem właściwym do orzekania o zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami jest Trybunał Konstytucyjny.

   Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, ratyfikowana przez Polskę w 1993 r., zawiera ogólne zasady, którym podporządkowana powinna być organizacja samorządu lokalnego. Zasadnicza karta odsyła do ustawodawstw państw członkowskich, i w tym zakresie jej postanowienia mają charakter swego rodzaju przepisów instrukcyjnych.

   Zdaniem rządu, przyjęte rozwiązania legislacyjne w zakresie reformy administracji publicznej są zgodne z ustawą zasadniczą - i na dzień dzisiejszy nie są znane rządowi przypadki wystąpienia przez upoważnione podmioty do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskami o zbadanie zgodności z konstytucją ustaw regulujących ustrój i finanse jednostek samorządowych.

   Przyjęte rozwiązania w zakresie reformy administracyjnej kraju nie stanowią wprost wykonania zobowiązań Polski w związku z integracją z Unią Europejską, a więc nie były one przedmiotem bezpośredniej konsultacji z Kongresem Władz Lokalnych Rady Europy.

   Sekretarz stanu

   Jerzy Miller

   Warszawa, dnia 17 marca 1999 r.